Despacho n.º 19212/2005

Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional

Gabinete do Ministro

Despacho n.º 19 212/2005

A costa portuguesa, enquanto interface biofísica entre a "terra" e o "mar", é uma área particularmente dinâmica, constituindo no seu todo um sistema natural complexo, que inclui ecossistemas diversificados, com características físicas, biológicas, geológicas e paisagísticas em constante mutação.

Apresenta elevada sensibilidade ambiental, grande concentração de habitats, recursos naturais de elevada produtividade e uma importante diversidade biológica.

Dada as suas características é, também, um espaço onde, ao longo dos séculos, se têm vindo a concentrar os aglomerados urbanos e muitas actividades económicas, nomeadamente piscatórias, portuárias, industriais e turísticas, constituindo ainda local preferido de recreio e lazer para a população em geral e proporcionando um meio de ligação vital para os transportes marítimos e para as trocas comerciais.

Contudo, a intensa ocupação demográfica e económica, os fluxos populacionais sazonais, a ocupação desordenada e caótica do território, muitas vezes em zonas de risco, o completo desrespeito pela capacidade de carga dos locais, a sobre-exploração dos recursos e as intervenções incorrectas criam pressões e alterações significativas sobre o meio e os ecossistemas, conduzindo a graves conflitos de usos.

Na verdade, o processo de litoralização, traduzido na crescente procura, ocupação e utilização dos recursos do litoral, tem originado situações de desequilíbrio, que se manifestam na erosão costeira generalizada, em alguns casos com gravíssimas consequências na destruição dos habitats, na perda da biodiversidade, na poluição das águas costeiras e estuarinas, na destruição da qualidade da paisagem e na alteração da quantidade e qualidade da água.

A elevada intensidade e abrangência territorial destes fenómenos está a conduzir a situações críticas e, por vezes, irreversíveis, levando mesmo a perda de território a favor do mar.

Assumindo as zonas costeiras uma importância estratégica em termos ambientais, económicos, sociais, culturais e recreativos para qualquer região, a resolução dos seus problemas assume essa mesma importância estratégica no âmbito de uma política de desenvolvimento sustentável, sendo convicção geral que tal abordagem deve ser enquadrada numa gestão integrada e coordenada destas áreas.

Ao longo das últimas décadas, a gestão das zonas costeiras tem vindo a merecer uma atenção crescente, a nível europeu e mundial, quer por parte dos governos, quer por parte dos organismos internacionais, bem como da comunidade técnica e científica.

Este interesse resulta não só da sua importância, como, fundamentalmente, do agravamento dos problemas que afectam estas áreas, no âmbito dos quais assume especial relevo a erosão costeira, com a consequente perda de território e a constante ameaça às edificações.

Por outro lado, também os riscos associados às alterações climáticas e à elevação do nível do mar vieram reforçar esta preocupação.

A comunidade técnica e científica tem, ao longo dos anos, desenvolvido estudos e programas de investigação, procurando aprofundar o conhecimento quer sobre os processos costeiros, quer sobre os mecanismos e fenómenos que os influenciam.

Na mesma linha, também algumas instituições e organismos não governamentais ou de carácter consultivo têm desenvolvido trabalhos e promovido debates, com o objectivo de contribuir para o aprofundamento e divulgação das questões que hoje se colocam, quer à escala nacional, quer à escala global, bem como para a resolução dos problemas existentes.

Dado o seu enquadramento institucional como órgão consultivo independente, é de realçar a "Reflexão sobre o desenvolvimento sustentável da zona costeira", promovida pelo Conselho Nacional do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, cujas conclusões devem ser atendidas em qualquer abordagem a efectuar.

A nível europeu, a crucial importância das zonas costeiras, em termos ambientais, económicos, sociais, culturais e recreativos, tem vindo a reflectir-se nas políticas e iniciativas comunitárias.

Na década de 80, a Carta Europeia do Litoral, cujo principal objectivo era estabelecer os fundamentos de uma gestão integrada da faixa costeira, veio traduzir um conjunto de princípios destinados a salvaguardar e a valorizar o litoral europeu, através de uma acção coordenada das instituições com intervenção nesta área.

No âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, realizada no Rio de Janeiro em 1992, foi aprovada a "Agenda 21", comprometendo-se os países com zonas costeiras, incluindo os da União Europeia, a promover a gestão integrada e o desenvolvimento sustentável das zonas costeiras e marinhas.

Na sequência foi desenvolvido, pela Comissão Europeia, o Programa de Demonstração sobre Gestão Integrada das Zonas Costeiras, ao qual se seguiu a Recomendação n.º 2002/413/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio, indicando os princípios gerais e as opções para uma estratégia de gestão integrada de zonas costeiras na Europa. De acordo com esta recomendação, cabe aos Estados membros estabelecer os fundamentos de tal estratégia, a qual deverá garantir a protecção e requalificação do litoral, o seu desenvolvimento económico e social, bem como a coordenação de políticas com incidência na orla costeira. O documento prevê que, no prazo de 45 meses (isto é, até ao final de Fevereiro de 2006), os Estados membros apresentem à Comissão os resultados da adopção desta recomendação.

A nível comunitário outras políticas sectoriais reflectem esta necessidade, destacando-se a Directiva Quadro da Água.

Também em Portugal o reconhecimento da importância estratégica da faixa costeira, bem como da necessidade de proceder à sua protecção e gestão integrada, levou a que nas últimas três décadas fossem produzidos inúmeros diplomas e desenvolvidas diversas iniciativas legislativas.

De facto, as preocupações nesta matéria levaram, em 1971, à clarificação, no âmbito do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, do domínio público marítimo, embora direccionado para o sector portuário, permitiu assegurar a constituição de uma faixa de protecção ao longo do litoral, medida inovadora e percursora da filosofia de constituição de uma faixa de protecção do litoral, adoptada posteriormente em outros países europeus.

O reconhecimento do litoral como unidade de planeamento de abordagem integrada veio a ser assumido posteriormente com a adopção, no final dos anos 80, da Carta Europeia do Litoral.

Na ausência de planos que contemplassem especificamente os aspectos inerentes à faixa costeira constantes desta Carta, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 302/90, de 26 de Setembro, que estabelecia os princípios a que devia obedecer a sua ocupação, uso e transformação.

Em 1992, através do Decreto-Lei n.º 201/92, de 29 de Setembro, a jurisdição do domínio público marítimo é transferida para o então recém-criado Ministério do Ambiente, o que veio a consolidar a assumpção do valor ambiental da zona costeira.

Reconhecendo-se que qualquer intervenção nestes espaços deve enquadrar-se numa política de protecção e valorização do ambiente, assente em princípios adequados de ordenamento do território, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, que veio regular a elaboração e aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira (POOC), ampliando a incidência territorial das acções de planeamento a uma faixa terrestre de protecção de 500 m para além da linha que delimita a margem e a uma faixa marítima de protecção até à batimétrica – 30 m.

Para efeitos de elaboração destes planos, a zona costeira (excluídas as áreas de jurisdição portuária) foi dividida em nove troços, sendo cada um deles objecto de um POOC.

É de referir que este diploma foi adaptado à natureza insular dos nossos arquipélagos pelo Decreto Legislativo Regional n.º 18/98/A, de 9 de Novembro, no que se refere à Região Autónoma dos Açores, e pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2002/M, de 28 de Fevereiro, na Região Autónoma da Madeira.

Por força do Decreto-Lei n.º 151/95, de 24 de Junho, estes planos são considerados como planos especiais de ordenamento do território, instrumentos normativos da iniciativa da administração directa ou indirecta do Estado, vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados os planos municipais de ordenamento do território, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local.

O Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e a sua adaptação às especificidades das Regiões Autónomas operadas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 14/2000/A, de 23 de Maio, e 8-A/2001/M, de 20 de Abril, assumem a natureza especial destes planos e estabelecem que os mesmos constituem um meio supletivo de intervenção do Governo e dos Governos Regionais tendo em vista a salvaguarda dos recursos e dos valores naturais, de forma a assegurar a utilização sustentável do território.

Para além do tratamento legislativo destas matérias, é ainda de ter presente o propósito de enquadramento das mesmas com vista a fomentar o planeamento integrado dos recursos da orla costeira.

Assim, foi aprovada, em 1998, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/98, de 10 de Julho, a Estratégia para a Orla Costeira, na qual são definidas as linhas de orientação e clarificados os propósitos de intervenção neste espaço, através da definição dos domínios prioritários de actuação.

Também no âmbito da Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, adoptada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 152/2001, de 11 de Outubro, a política do litoral, nas suas vertentes terrestre e marinha, é assumida como de crucial importância para a prossecução dos seus objectivos.

Tendo como propósito conferir um novo impulso e possibilitar a concretização das acções e intervenções já previstas nos POOC, bem como noutras acções e intervenções fora deste quadro regulamentar, foi lançado, em 2003, o Programa FINISTERRA. Este Programa foi antecedido da intenção de se preceder à transferência para o Instituto da Conservação da Natureza das atribuições cometidas ao Instituto da Água, tendo-se começado por transferir a responsabilidade de execução das intervenções previstas no POOC sem que tivesse sido efectivada a transferência das competências do DPM, bem como dos respectivos meios técnicos e financeiros. Por estas razões, e pese embora os bons propósitos que constam do respectivo diploma, tal Programa revelou-se totalmente inoperacional.

A visão estratégia de gestão integrada do litoral está claramente expressa no Programa do XVII Governo, que consigna para as zonas costeiras o desenvolvimento de uma política integrada e coordenada, em articulação com a política do Mar, que favoreça a protecção ambiental e a valorização paisagística, mas que enquadre, também, a sustentabilidade e a qualificação das actividades económicas que aí se desenvolvem. Estabelece ainda que sejam intensificadas as medidas de salvaguarda dos riscos naturais na faixa costeira, designadamente por via de operações de monitorização e identificação de zonas de risco aptas a fundamentar os planos de acção necessários a uma adequada protecção, prevenção e socorro.

Do mesmo passo, determina que seja estabelecida uma política integrada do Governo para os assuntos do Mar e para a acção articulada de todas as entidades com competências ligadas ao Mar, o que vem reforçar o firme empenhamento governamental de proceder a uma abordagem convergente nestas matérias.

No que se refere especificamente à disciplina de ocupação do litoral, o Programa do Governo prevê a aprovação do último plano de ordenamento da orla costeira da competência governamental, tarefa já cumprida pelo actual governo, bem como a retoma da execução programada dos POOC.

No âmbito da execução destes planos têm sido desenvolvidas acções de recuperação de arribas litorais e de ecossistemas dunares, de combate à erosão, de recarga e valorização das praias e de salvaguarda e requalificação de zonas estuarinas e lagunares, que se têm revelado da maior importância.

Contudo, o trabalho de implementação dos POOC desenvolvido até 2002 foi interrompido, não tendo havido a capacidade, por parte do Programa FINISTERRA, de dar continuidade a esta tarefa, o que veio a agravar alguns dos problemas aí identificados, pelo que, em alguns casos, as acções a executar assumem hoje um carácter de urgência, devendo ser promovidas a curto prazo.

Neste âmbito, foram já identificadas, com as limitações inerentes à necessidade de corrigir de forma célere a situação existente, as acções a levar a efeito até ao final do ano, a sua calendarização, o modelo de financiamento e o organismo responsável.

O recentemente anunciado Programa de Investimento em Infra-Estruturas Prioritárias prevê até 2009 um investimento nesta área de 316 milhões de euros.

Cumpre, por fim, dar nota da actuação do Governo ao nível legislativo, com a aprovação, em Conselho de Ministros, bem como do exercício do poder de iniciativa legislativa junto da Assembleia da República, traduzido na proposta da Lei da Água, a qual vai estabelecer as bases para a gestão sustentável dos recursos hídricos, consignando o princípio da gestão integrada das águas, dos ecossistemas aquáticos e terrestres associados e das zonas húmidas deles directamente dependentes.

Assim:

Considerando a importância estratégica da zona costeira, em termos ambientais, económicos e sociais, bem com a sua enorme fragilidade e a situação de risco em que se encontra e que se tem vindo a agravar progressivamente;

Considerando o conhecimento técnico e científico actual, bem como os estudos e programas desenvolvidos;

Considerando o quadro institucional e legal vigente, os compromissos comunitários assumidos por Portugal e a política do XVII Governo expressa no seu Programa;

Considerando a firme vontade governamental em promover uma gestão integrada das zonas costeiras, em articulação com diversas políticas sectoriais, nomeadamente com a estabelecida para os assuntos do Mar;

Considerando a necessidade de dotar o País de uma estratégia para a gestão integrada da zona costeira nacional que congregue os objectivos fundamentais e as opções estratégicas que deverão presidir a uma política de ordenamento, planeamento e gestão da orla litoral do País e servir de referência à actuação das entidades públicas e privadas, da comunidade científica e dos cidadãos:

Determino:

1 – É criado um grupo de trabalho com o objectivo de desenvolver as bases de uma estratégia que sustente uma política de ordenamento, planeamento e gestão da zona costeira portuguesa, continental e insular, nas suas vertentes terrestre e marinha.

2 – O grupo de trabalho é constituído pelas seguintes personalidades de reconhecido mérito na matéria:

Prof. Doutor Fernando Veloso Gomes, que coordenará;

Arquitecta Ana Barroco;

Prof.ª Doutora Ana Ramos Pereira;

Prof. Doutor Carlos Sousa Reis;

Prof.ª Doutora Helena Calado;

Prof. Doutor João Ferreira;

Prof.ª Doutora Maria da Conceição Freitas;

Doutor Manuel Biscoito.

3 – As bases estratégicas a propor devem assentar numa abordagem territorial integrada e participativa, com eventual reavaliação do conceito de orla costeira, e visar a sustentabilidade ambiental e económica das zonas costeiras.

4 – A definição das bases estratégicas deve considerar, entre outros aspectos:

O carácter dinâmico do litoral, a sua sensibilidade ambiental, a sua fragilidade biofísica, a diversidade e complexidade dos seus habitats, bem como a sua valia social e económica;

Os diversos fenómenos, de origem natural e antrópica, que influenciam o equilíbrio do sistema e têm levado à sua degradação sucessiva, assim como as consequências de tais situações;

Os resultados dos trabalhos de investigação científica e dos estudos técnicos, bem como da reflexão que tem vindo a ser efectuada recentemente sobre a orla costeira portuguesa;

Os princípios constantes da Recomendação n.º 2002/413/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio, permitindo dar cumprimento aos compromissos assumidos;

A avaliação dos elementos respeitantes às instituições, aos instrumentos e aos meios de actuação e de financiamento recentes e actuais;

O quadro legislativo actual, ponderando-se eventuais alterações legislativas e ajustamentos institucionais, de forma a clarificar atribuições, competências e responsabilidades e a racionalizar e simplificar circuitos operacionais. Neste âmbito assume grande importância o modelo de gestão do domínio público marítimo, incluindo a reavaliação das áreas de jurisdição e a articulação dos vários instrumentos de planeamento territorial.

5 – As bases estratégicas a propor devem estabelecer:

Os princípios e objectivos fundamentais que a Estratégia de Gestão Integrada da Zona Costeira Nacional deverá obedecer;

As linhas de orientação para um quadro estratégico que contemple as opções estratégicas fundamentais para um adequado ordenamento, planeamento e gestão da faixa costeira;

Os domínios de intervenção prioritários e a tipologia das medidas de acção a integrar num plano de acção de médio prazo;

As orientações relativas à integração e articulação de políticas e à coordenação institucional que conduzam a uma intervenção integrada e concertada baseada no princípio da co-responsabilização;

A metodologia de monitorização e avaliação dos ecossistemas costeiros (terrestres e marinhos) e do reforço da fiscalização;

A metodologia de desenvolvimento de trabalhos futuros no âmbito da elaboração da Estratégia de Gestão Integrada da Zona Costeira Nacional.

6 – O grupo de trabalho desenvolverá as suas actividades no quadro de um protocolo de colaboração a estabelecer para o efeito entre o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e a Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto.

7 – O protocolo de colaboração deverá definir a programação das tarefas a realizar, bem como as condições contratuais do trabalho a desenvolver.

8 – O grupo de trabalho deverá entregar, até 31 de Dezembro de 2005, um relatório final organizado em função dos termos de referência identificados nos n.os 4 e 5.

9 – Os serviços e organismos dependentes deste Ministério devem prestar todo o apoio que lhes for solicitado para o desenvolvimento deste trabalho.

3 de Agosto de 2005. – O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, Francisco Carlos da Graça Nunes Correia.