O futuro da alimentação e da agricultura — Comunicação sobre a Política Agrícola Comum após 2020
Porque é necessária uma nova reforma?
A Política Agrícola Comum (PAC) é uma das políticas mais antigas da União Europeia (UE), que cumpriu plenamente os seus objetivos originais de assegurar a oferta de produtos alimentares de boa qualidade, seguros e a preços acessíveis, apoiando, simultaneamente, os agricultores europeus. A PAC foi alvo de diversas reformas desde 1962, e a sua adaptabilidade é o que continua a garantir a sua pertinência. O mundo está a evoluir rapidamente e o mesmo acontece com os desafios com que se defrontam não só os agricultores mas as nossas sociedades no seu conjunto. As alterações climáticas, a volatilidade dos preços, a incerteza política e económica, a importância crescente do comércio mundial: todos os dias, os agricultores têm de aprender a operar num contexto em mutação e cabe ao legislador acompanhá-los durante estas mudanças e proporcionar clareza jurídica e simplicidade, a médio e a longo prazo.
A política agrícola europeia transformou a UE na superpotência agroalimentar que é atualmente: a UE é o primeiro exportador agroalimentar a nível mundial, tem uma reputação sem paralelo no tocante ao seu património gastronómico e produtos alimentares, bem como ao saber-fazer dos seus produtores. Mas a UE não pode limitar-se a descansar sobre os louros: o êxito também pode esconder muitas dificuldades individuais.
A PAC tem de liderar a transição para uma agricultura mais sustentável, devendo contribuir para promover a resiliência do setor em tempos de crise e apoiar os rendimentos e a viabilidade dos agricultores. Precisa de incorporar plenamente as inovações digitais que facilitam o trabalho quotidiano dos agricultores, reduzem a burocracia e poderão impulsionar a indispensável renovação das gerações no setor. A PAC deve reforçar as zonas rurais europeias, que estão no centro das nossas tradições europeias e do modelo de exploração agrícola familiar.
A comunicação hoje publicada proporciona orientações para concretizar estes objetivos e fazer face aos desafios emergentes, através de uma abordagem menos normativa e de uma maior subsidiariedade a nível dos Estados-Membros, a fim de tornar a PAC mais próxima de todos aqueles que a põe em prática no terreno.
Como é possível debater a política revista sem saber qual será o orçamento nem o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP)?
O dinheiro é um meio para atingir um fim. A Comunicação analisa a forma de melhorar a relação custo-benefício da política agrícola comum. É chegado o momento de refletir sobre os nossos objetivos e a futura arquitetura desta política. O debate poderá prosseguir nesta base sem prejudicar a proposta da Comissão relativa ao próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP), prevista para maio de 2018.
Por que motivo a Comunicação não analisa mais pormenorizadamente alguns aspetos?
A Comunicação chama a atenção para os desafios e oportunidades que temos pela frente, apresenta orientações e indica novas vias a explorar. Será necessário intensificar o debate e prosseguir os trabalhos nos próximos meses para avançar nas vias sugeridas e aperfeiçoar os conceitos. Em sintonia com a Comunicação, que define uma abordagem menos normativa e mais assente na subsidiariedade, a Comissão pretende prosseguir o debate sobre aspetos práticos com um vasto leque de partes interessadas e de colegisladores.
Quais as próximas etapas?
Durante os próximos meses, o debate e os trabalhos sobre os objetivos concretos, a arquitetura e a conceção da futura política avançarão em paralelo com os trabalhos sobre o próximo QFP. Os trabalhos assumirão, nomeadamente, a forma de uma avaliação de impacto, que permitirá explorar diferentes opções a partir dos elementos recolhidos junto das partes interessadas e dos cidadãos (por exemplo, a consulta pública realizada em 2017, as contribuições Re-Fit , as conferências «Cork 2.0» e «A PAC: dê a sua opinião») e intensificar a recolha e o tratamento de dados. Na sequência da apresentação da proposta da Comissão relativa ao próximo QFP, prevista para maio de 2018, estão previstas propostas legislativas sobre a futura PAC antes do verão 2018.
De que forma a futura PAC será mais simples para os agricultores e as administrações dos Estados-Membros?
Quem é que quer medir as suas sebes porque «Bruxelas disse para o fazer»? Por que motivo um agricultor italiano e um agricultor finlandês, que trabalham em condições muito diferentes, devem respeitar as mesmas exigências ambientais?
A futura PAC definirá objetivos comuns e um conjunto comum de medidas para os alcançar. A partir deste conjunto de medidas, os Estados-Membros, a nível nacional ou regional, poderão escolher o leque de opções que preferem para alcançar os objetivos fixados a nível da UE.
Esta transição de um modelo único para uma abordagem individualizada significa que os requisitos da UE serão reduzidos ao mínimo. As necessidades efetivas no terreno serão avaliadas e incorporadas pelos Estados-Membros num plano estratégico da PAC aprovado a nível da UE. Pretendemos estabelecer um pacto de confiança com as nossas zonas rurais, com os nossos agricultores.
O reforço dos serviços de aconselhamento agrícola para agricultores e a plena implementação dos pedidos de ajuda geoespaciais continuarão também, naturalmente, a apoiar a simplificação dos pedidos de ajuda e a execução das medidas de investimento.
Em que consistirá esta abordagem na prática?
A União deverá fixar os parâmetros de base da política, assentes nos objetivos da PAC, cumprindo as obrigações consignadas no Tratado da UE, mas também os objetivos e as metas já acordados, associados, por exemplo, ao ambiente e às alterações climáticas (COP 21), bem como a diversos objetivos de desenvolvimento sustentável.
Cada Estado-Membro deverá estabelecer um «plano estratégico da PAC», que abranja intervenções do primeiro e do segundo pilares. Este plano permitirá modular as intervenções da PAC a fim de maximizar a sua contribuição para os objetivos da UE tendo em conta de forma mais adequada as condições e necessidades locais, face a esses objetivos e metas. Simultaneamente, os Estados-Membros devem também ter uma palavra a dizer relativamente à conceção do quadro de cumprimento e de controlo aplicável aos beneficiários (incluindo controlo e sanções).
Estes planos estratégicos não serão elaborados de modo isolado mas no âmbito de um processo estruturado, cabendo à Comissão avaliá-los e aprová-los. Tal permitirá maximizar o contributo da PAC para as prioridades e os objetivos da UE e a concretização das metas dos Estados-Membros em matéria de clima e energia, reforçando ainda o valor acrescentado da UE e preservando o bom funcionamento do mercado interno agrícola.
Embora os Estados-Membros devam assumir maior responsabilidade pela forma como cumprem os objetivos e metas acordados, a nova abordagem continuará a assegurar condições de concorrência equitativas, preservando a natureza comum e os dois pilares da política.
Trata-se do primeiro passo no sentido de uma renacionalização da PAC?
Este valor acrescentado europeu nunca foi posto em causa e a PAC continua a ser uma política emblemática da UE. O reconhecimento de que a mesma solução não convém a todos revela pragmatismo. Quais são as realidades locais? Quais as circunstâncias concretas dos agricultores? Trata-se de reconhecer a variedade de situações existentes na UE no que respeita à agricultura, ao potencial de produção agronómica e às condições climáticas, ambientais e socioeconómicas. Há que aceitar a nossa diversidade em vez de tentar impor um modelo único.
Os contributos recolhidos aquando da consulta pública em linha efetuada a nível da UE entre fevereiro e maio de 2017 apoiavam resolutamente o valor acrescentado decorrente da gestão da política agrícola a nível europeu, uma vez que tal assegura condições equitativas no mercado único. É necessária uma abordagem comum europeia para que a agricultura possa dar uma resposta mais eficaz a desafios comuns como a proteção do ambiente e a ação climática. Outro desafio também frequentemente assinalado foi a necessidade de manter a coesão económica, social e territorial em toda a UE, assim como de criar um quadro comum para o intercâmbio de melhores práticas.
Embora as modalidades de execução das medidas sejam decididas a nível nacional ou regional, a UE proporcionará um quadro regulamentar e orçamental bem definido para assegurar que os nossos objetivos comuns são alcançados através de instrumentos comuns, em consonância com os Tratados da UE, e cumprir os compromissos internacionais da UE em matéria de clima e de desenvolvimento sustentável.
Qual é a relevância da PAC para o ambiente?
A agricultura ocupa cerca de metade da superfície terrestre da UE, pelo que funciona em estreita relação com o ambiente. Por um lado, depende de vários recursos naturais — isto é, o solo, a água, o ar e a biodiversidade — e é fortemente influenciada pelo clima. Por outro, a agricultura molda o ambiente em que é praticada, não só através da forma como utiliza os recursos naturais, mas também criando e preservando paisagens que traduzem a nossa diversidade europeia e proporcionam habitats essenciais para a vida selvagem.
A PAC é vital para maximizar os benefícios recíprocos da relação entre a agricultura e o ambiente e o clima. Em alguns casos, também proporciona apoio a empresas não agrícolas estabelecidas nas zonas rurais que podem influenciar o ambiente — por exemplo, o setor florestal e outros setores da bioeconomia.
A futura PAC deve promover e apoiar a agricultura climaticamente inteligente, colocando a sustentabilidade no centro das suas prioridades e ações.
De que forma irá a futura PAC ajudar os agricultores a proteger o ambiente?
Como princípio de base, os agricultores que beneficiam de apoio ao rendimento da PAC terão de aplicar várias práticas respeitadoras do clima e do ambiente. Os Estados-Membros determinarão os pormenores dessas práticas — em consonância com a necessidade de cumprir os objetivos definidos a nível da UE, mas também tendo em conta as circunstâncias nacionais, regionais e locais. O sistema basear-se-á nos atuais pontos fortes da PAC, mas assentará em legislação da UE com regras menos complexas e menos numerosas.
As medidas ecológicas que vão para além deste nível inicial de boas práticas serão apoiadas através de programas voluntários para os agricultores — a um nível relativamente básico, e a um nível superior, através de programas mais avançados. Uma vez mais, os Estados-Membros serão responsáveis pela conceção dos programas, de modo a cumprir os objetivos da UE traduzidos em termos nacionais, regionais e locais.
A PAC colocará igualmente a tónica na exploração do potencial da investigação, da inovação, da formação e da utilização dos serviços de aconselhamento para melhorar a proteção do ambiente e a ação climática, designadamente através de uma utilização mais eficiente dos recursos.
Se confiarmos aos Estados-Membros a concretização dos compromissos ambientais, como garantir condições de concorrência equitativas para os agricultores? Vamos acabar com 28 sistemas diferentes?
A Comunicação de hoje assinala uma mudança radical e significativa na execução da PAC. Respeitando o compromisso no sentido de mais subsidiariedade e menos complexidade, o escrutínio pela Comissão dos planos nacionais/regionais garantirá que as opções selecionadas não são manifestamente erradas ou inadequadas para cumprir os objetivos de desempenho e os requisitos básicos da UE. A Comissão deverá avaliar e aprovar os planos estratégicos nacionais/regionais, com vista a maximizar o contributo da PAC para as prioridades e os objetivos da UE e a concretização das metas dos Estados-Membros em matéria de clima e energia. Isto é importante para garantir a manutenção de uma abordagem comum para a concretização dos objetivos relativos ao ambiente e ao clima em todos os Estados-Membros. Uma maior ambição é a única opção viável nesta matéria.
A Comissão manterá igualmente as suas funções essenciais de guardiã dos Tratados e de instituição responsável em última instância pela gestão do orçamento da UE e, enquanto parte integrante do processo de escrutínio dos planos nacionais/regionais, a Comissão analisará cuidadosamente a melhor forma de evitar a regulamentação excessiva.
Manter-se-ão os dois pilares (pagamentos diretos / medidas de mercado e desenvolvimento rural)?
Os dois pilares são duas facetas complementares da PAC, que importa conservar, uma vez que estruturam a PAC em torno de duas grandes categorias essenciais de intervenções. O primeiro pilar apoia os agricultores numa base anual, sob a forma de pagamentos diretos e de medidas de mercado, que estão sujeitos ao cumprimento das regras de base e dos objetivos ambientais. O segundo pilar é um utensílio de investimento plurianual e flexível, adaptado às realidades locais de cada Estado-Membro, especialmente vocacionado para apoiar projetos a mais longo prazo.
Como podemos garantir que a futura PAC será mais justa e que as pequenas e médias explorações receberão o apoio de que necessitam?
Em 2015, primeiro ano de implementação da última reforma da PAC, 20 % dos agricultores receberam cerca de 80 % dos pagamentos diretos. Esta situação suscita preocupações compreensíveis de eficiência económica e de equidade social no âmbito do debate público.
De facto, tal reflete a concentração de terras e a natureza do apoio, que se baseia, em grande medida, na superfície. Além disso, mais de metade dos seus beneficiários são explorações agrícolas de dimensão muito reduzida e a maior parte dos pagamentos (72% em 2015) destina-se a explorações agrícolas familiares comerciais de média dimensão (5 a 250 ha), que gerem a maior parte dos terrenos agrícolas da UE (71 %), sendo portanto os principais responsáveis pela oferta de bens públicos e benefícios ambientais.
Contudo, a Comissão está empenhada em explorar as possibilidades de orientar os pagamentos diretos de forma mais eficaz e garantir um apoio mais equitativo e mais bem orientado ao rendimento dos agricultores em toda a UE, tal como evocado no Documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE. Para tal, convinha explorar a seguinte lista não exaustiva de possibilidades:
- Uma limitação obrigatória dos pagamentos diretos, tendo em conta o trabalho de modo a evitar efeitos negativos no emprego;
- Introdução de pagamentos degressivos como forma de reduzir o apoio a explorações de maior dimensão;
- Privilegiar um pagamento redistributivo a fim de possibilitar a concessão de apoio de forma direcionada, por exemplo a pequenas e médias explorações;
- Assegurar um apoio aos agricultores genuínos, centrado naqueles que praticam ativamente a agricultura a fim de assegurar o seu sustento.
Os agricultores serão tratados da mesma forma em toda a UE?
Ao mesmo tempo que garante que o apoio é dirigido para os agricultores genuínos, concentrando-se naqueles que praticam ativamente a agricultura a fim de assegurar o seu sustento, a PAC deve também desempenhar o seu papel seguindo os princípios de «Igualdade entre os seus Estados-Membros, grandes ou pequenos, do Leste ou do Oeste, do Norte ou do Sul», que foram recordadas pelo Presidente Juncker no seu discurso sobre o Estado da União de 2017.
Neste sentido, importa reduzir as diferenças entre os Estados-Membros em matéria de apoio da PAC. Muito embora a grande diversidade de custos relativos de mão de obra e da terra, bem como as diferenças de potencial agronómico na UE devam ser reconhecidas, todos os agricultores da UE enfrentam desafios semelhantes no que diz respeito à volatilidade do mercado, ao ambiente e ao clima.
Qual é o papel da PAC na promoção da prosperidade rural?
A ação da PAC não visa unicamente o setor agrícola, contribuindo para impulsionar as economias rurais locais e aumentar a prosperidade nas zonas rurais. Os fundos de desenvolvimento rural podem, designadamente, apoiar a criação de uma atividade artesanal. O apoio a novas cadeias de valor rurais tais como as energias limpas, a bioeconomia emergente, a economia circular e o ecoturismo, os investimentos em infraestruturas, em capital natural e humano, incluindo a formação profissional e os programas vocacionados para o desenvolvimento de novas competências, de uma educação de qualidade e da conectividade pode originar novas oportunidades de emprego e o aumento do potencial de crescimento nas zonas rurais. O novo conceito de «aldeias inteligentes», ajudará as comunidades a resolver as questões da inadequação das infraestruturas e oportunidades de emprego.
Como pode a Comissão encorajar a instalação de jovens agricultores e a renovação geracional no setor?
A renovação das gerações deve tornar-se uma prioridade num novo quadro estratégico, mas são os Estados-Membros que estão na melhor posição para estimular a renovação das gerações, utilizando os seus poderes em matéria de regulamentação fundiária, fiscalidade, direito sucessório ou ordenamento do território. A PAC deverá permitir flexibilidade aos Estados-Membros para desenvolverem sistemas adaptados que reflitam as necessidades específicas dos seus jovens agricultores.
Os planos estratégicos da PAC poderiam incluir apoio ao desenvolvimento de competências e conhecimentos, à inovação, ao desenvolvimento empresarial e ao investimento. A PAC deveria contribuir igualmente para atenuar os riscos nos primeiros anos após o lançamento de uma exploração agrícola, proporcionando um sistema a nível da UE de ajuda à primeira instalação. Importa também facilitar o acesso a instrumentos financeiros com vista a apoiar os investimentos nas explorações agrícolas e ao capital de exploração, adaptando-o melhor às necessidades de investimento e aos perfis de risco mais elevado dos novos operadores. O apoio à nova geração de agricultores poderia ser combinado com os incentivos adequados para facilitar a saída das gerações mais velhas e a transferência de conhecimentos entre gerações, bem como para aumentar a mobilidade fundiária e facilitar o planeamento da sucessão.
Porque é que a PAC necessita de apoiar a inovação? Qual é a justificação?
A agricultura e as nossas zonas rurais enfrentam uma série de desafios para os quais é necessário encontrar novas soluções. Precisamos de melhor aconselhamento e mais inovação. A participação do público na investigação e na inovação é necessária para colmatar o fosso entre as zonas rurais, que pretendem uma melhor conectividade e inovações digitais, e os fornecedores de novas tecnologias.
A introdução de sensores, por exemplo, permitiria detetar e prevenir problemas de saúde dos animais e reduzir a necessidade de tratamentos. O acesso em tempo real a informações sobre a intensidade de insolação, a humidade do solo, os mercados, a gestão dos efetivos e outras permite aos agricultores tomar melhores decisões mais rapidamente.
A cooperação em matéria de investigação e inovação a nível da UE faz todo o sentido, pois ao aprender uns com os outros em diferentes partes da UE poderemos desenvolver melhores conhecimentos e adotar mais rapidamente as inovações.
Quando confrontados com a volatilidade e as crises de mercado, que tipo de apoio os agricultores podem esperar da futura PAC?
Quer se trate de crises sanitárias ou fitossanitárias, acontecimentos ligados às alterações climáticas ou a volatilidade do mercado, os agricultores enfrentam riscos elevados e grandes pressões sobre os rendimentos. A Comissão sempre apoiou e continuará a apoiar os agricultores, tal como demonstrado pelos dois últimos pacotes de solidariedade, de 500 milhões de euros cada um; contudo, a frequência mais elevada dos riscos exige uma abordagem mais sistemática.
O setor agrícola precisa de um quadro adequado para a gestão dos riscos, que combine o apoio a nível da UE com os instrumentos nacionais dos Estados-Membros e as ferramentas do setor privado.
A possibilidade de criar um instrumento de estabilização dos rendimentos específico por setor, nomeadamente, com limiares de perdas mais baixos para o desencadeamento da compensação deverá torná-lo mais atraente, tanto para os agricultores como para as administrações. Em simultâneo, há que ponderar cuidadosamente a necessidade de introduzir novos instrumentos ou tipos de apoio. Neste contexto, convém incentivar a cooperação entre os agricultores e os intervenientes ao longo de toda a cadeia alimentar, incluindo a mutualização e serviços integrados, para fins de partilha de riscos.
O que implica uma plataforma em matéria de gestão dos riscos a nível da UE?
A reduzida informação dos agricultores e outras partes interessadas sobre as ferramentas disponíveis e a sua relativa falta de experiência na sua utilização têm sido um dos principais obstáculos à aceitação de instrumentos de gestão de riscos nos últimos anos.
A plataforma em matéria de gestão dos riscos a nível da UE reunirá todos os atores envolvidos, desde os agricultores e as autoridades públicas, aos institutos de investigação e aos intervenientes do setor privado (empresas de seguros, por exemplo) tendo em vista a partilha de conhecimentos e o intercâmbio das melhores práticas.
A Comissão participará, na medida do necessário, na qualidade de facilitador e desenvolverá a plataforma num sítio Web específico.
No âmbito da plataforma, serão organizados painéis de peritos, grupos de trabalho, seminários e eventos em torno de temas específicos relacionados com a gestão de riscos, como por exemplo o cálculo das perdas utilizando sistemas assentes em índices. Além disso, a plataforma oferecerá a possibilidade de reunir iniciativas privadas ou públicas no domínio da gestão dos riscos a nível local, bem como os trabalhos pertinentes noutros domínios de intervenção, por exemplo, adaptação às alterações climáticas, agrometeorologia, etc.
Porque é que a PAC deve estimular o investimento e de que modo os instrumentos financeiros podem apoiar os agricultores?
Um instrumento de investimento flexível no âmbito da PAC é essencial para apoiar a competitividade, a inovação, a atenuação e adaptação às alterações climáticas e, em última instância, a sustentabilidade da agricultura e das zonas rurais. A modernização de uma exploração agrícola, a introdução de novas tecnologias, a renovação dos sistemas de irrigação são ações que requerem uma grande quantidade de dinheiro à partida e representam esforços financeiros consideráveis que os agricultores muito dificilmente poderão assumir sozinhos. Os fundos públicos disponíveis para subvenções não são suficientes para fazer face às crescentes necessidades de investimento do setor. Segundo estimativas aproximadas, a lacuna do mercado para o financiamento da agricultura situa-se entre 1,6 mil milhões de EUR e 4,1 mil milhões de EUR no caso de empréstimos a curto prazo, e entre 5,5 mil milhões de EUR e 14,8 mil milhões de EUR para os empréstimos a longo prazo.
Os instrumentos financeiros como empréstimos, garantias e fundos de capital próprio podem facilitar o acesso ao financiamento por parte dos agricultores (por exemplo, pequenos agricultores, novos operadores, etc.) ou dos produtores agroalimentares, que têm dificuldade em obter os fundos necessários para iniciar ou desenvolver as atividades. A conjugação de financiamentos da UE e privados terá um efeito multiplicador, aumentando os volumes do investimento («efeito de alavanca»).
Fonte: Comissão Europeia
